云南昭通蔡佳云：为了这场比赛，足足准备了6年

正如John C.Reitz教授所认为的：《透明与行政公开令》以及相应的《行政公开令》其实已经超过了联邦信息公开法的要求，要求过高了，但这确实应该是政府努力的方向。

《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》。对于此项权利， 从原则上， 一个人在法律面前被作为人对待的能力开始于出生之时， 结束于死亡之日[2]。

但同时我们也必须看到， 《意见》的很多规定并非是全新的， 在清理黑户问题上， 中央的政策曾一直难以做到令行禁止， 希望此次可以做到畅行无阻。如果按照中央的户口登记政策， 大部分黑户问题从一开始就根本不应该出现。因为根据目前的法律体制， 诸如2012年《深圳经济特区人口与计划生育条例》这样的地方性法规违反上述国务院或者公安部的规范性文件在法律上并没有任何问题。产生黑户问题的原因非常复杂。2015年我国放开二胎生育政策后， 地方政府以执行计划生育政策为由限制户口登记的动机大为减弱， 但这并不意味着以后户口登记政策的实施就一定会畅行无阻， 毕竟2016年的《意见》仍然与以往的诸多文件一样， 只是中央政府的一个政策性文件而已。

根据目前的户口政策， 出具合法的收养证明是被收养儿童落户的一个前置条件。就计划生育造成的黑户问题而言， 中央早就三令五申， 一再要求各地不得以违反计划生育政策为由为婴儿户口登记设置障碍。[24]资料来源：李某等前民办教师书面申诉材料，S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。

其次，意见认为上访人在原公社拖拉机站工作期间没有办理任何招工录用手续，没有县级劳动、人事部门的招工录用表、花名册及文字材料等任何能证明其劳动关系方面的文字材料，在生产中没有发现改变本人身份性质的记录和证据。根据《办法》规定，各级人民政府信访工作机构和有权处理机关应当健全完善信访事项办理制度，落实首问首办责任，通过督查、回访、约谈、群众评价等方式，强化过程监督，实施结果问效，推动问题解决。因此，尽管法治修辞同时体现在上访人和基层政府的话语表达之中，二者对合法诉求的划分标准却存在道义情理与条文主义的鲜明分歧。因此，上访人的诉求并没有确定的政策依据。

任何组织和个人不得打击报复信访人。……如果不听劝告、执意组织大规模上访造成不良后果的要追究组织人员的责任。

在改革开放后的改制过程中，这些农机站总计超过三千万元的资产被出租或拍卖，三百余名职工失去工作岗位与生活保障。[11]参见田先红：《从维权到谋利：农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期，第24-38页。然而与此同时，这一互动过程中的基层政府却经常呈现出拖延、僵化、刻板的被动维稳形象。[31]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期，第58-71页。

[38] (二)群众路线：信访对于弱势群体的政策倾斜 正如本研究的案例所揭示，当存在多重国家权威时，政府科层体系内部的不同层级对于抗争行为的态度与反应通常不尽一致。[13]资料来源：农机站职工上访申诉材料，S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。(二)形式理性还是形式主义？——老民办教师的上访经历 20世纪80年代，L市S县教育、人事部门面向民办教师推行了关、招、转、辞、退的调整和整顿工作，对部分民办教师予以辞退。[24] 可以看出，上访人经常会创造性运用法治修辞获得维权的话语优势，例如在本文案例中，农机站职工和老民办教师首先想到利用以法维权的表达符号来呈现自己的诉求，认为基层政府的拖延和不作为侵犯了他们的正当权益。

本文的实证材料来自作者在华北某省L市、 L市S县信访部门以及在S县若干乡镇的调研。伴随近年以来非正常上访数量的不断增多，在《信访条例》的相关规定以外，国家信访部门陆续颁布了一系列规范性文件，不断强调维稳重心下移、责任下移，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访，明确规定对不依法逐级走访的案件不予或不再受理。

[6]在已有研究成果的基础上，本文不仅从上访人或维权者的角度来讨论法治话语的表达，也将基层政府作为互动过程中的一个利益相关者，分析他们对于法治概念的理解和运用，并讨论上访者和政府在法治话语冲突背后的制度逻辑。上访群众与基层政府不同的法治话语背后是国家在基层治理领域的双重政策导向。

就制度和政策的目标设置而言，为克服社会变迁与经济发展过程中出现的结构性不平等，国家在整体政策导向上对弱势或边缘群体赋予相当程度的倾斜，包括涉农群体、低收入人群、城市流动工人在内的经济上低收入、政治上低影响力的弱势群体成为社会政策重点关注对象。前者对应了全能国家语境下，行政权力的非正式运作与简约治理，而后者对应的是政府有限职责前提下的条文主义和程序中心的科层理性。[11]本文通过两个信访案例揭示出，上访群众或基层政府对同一事件的讲述再现了完全不同的事件经过，在这一过程中，二者围绕对法治概念的不同理解和策略性使用，去构建自身行为的正当性与对方行为的违法性，双方法治话语的冲突背后折射出国家在社会治理领域所输出的群众政治话语与基层行政制度化改革趋势之间的内在张力。[36]资料来源：李某等前民办教师书面申诉材料，S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。经复核，联席会议做出了与之前几次调查处理意见类似的结论。[37] 另一方面，近若干年来中央信访部门进一步明确基层政府对以闹求决、以访牟利的违法行为的依法处置权限。

于建嵘：《当代中国农民的以法抗争——关于农民维权活动的一个解释框架》，《文史博览：理论》2008年第12期，第60-63页。在这一过程中，国家的具体制度与政策导向被许多行动者充分察觉并加以利用，促使他们在叙述表达中融入较多行动技巧与策略考量，使其行动更具功利性和目标指向的特征。

多人采取走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。在上访行动初期，上访人列举了一系列政策性文件作为其诉求的正当性依据，例如农机站职工提出六部委、国务院办公厅、省政府、 L市政府及L市农机管理局分别颁布的文件中对农机站的人员及资产管理的相关规定。

希望上访人面对现实，明理守法，息诉罢访。……所以，我们要求上级领导按有关文件精神，为我们这些职工讨回公道，解决老有所养问题。

认为原公社拖拉机站的性质为社有社营单位，公社拖拉机站人员不具有事业单位人员编制，且上访人在拖拉机站工作期间，没有发生改变本人身份性质的记录和证据，因此上访诉求不符合劳动、人事有关招工、留转等方面的政策规定，其请求缺乏政策依据。] 马原，南开大学周恩来政府管理学院行政管理系讲师。尽管时至今日，来自基层的信访诉求多为具体权利的救济诉求，面对大量社会矛盾与纠纷对政府维稳能力提出的挑战，国家不断向改革开放之前的群众路线政策传统中寻求话语资源。[22] 县政府信访事项复查办公室受理上述复查申请后，调查了有关证人并举行了信访听证会。

这种行动策略的选择避免以直接、公开的方式对抗政府权威，而是通过构建作为武器的弱势身份争取道义与舆论方面的优势，从而获得制衡基层行政权力的话语力量。在基层政府与上访群众的对话中随处可见对于法治理解的分歧。

相关主管部门在接到信访案件之后会对案件进行书面审查，针对诉求所列举的法律或政策的适用性加以确认，在认为必要的情况下也会进行事实调查。在上访行动受挫时，他们的表达也做出策略性的调整，即利用公正、合理等朴素道义来替换严格意义上的法治的概念，而这种法治修辞在很大程度上停留在工具理性的层面：上访者希望借此将个体的诉求嵌套在国家依法治国的宏观语境之下。

例如一些研究表明，一些基层政府在地区、部门利益或维稳考核压力的驱动下，善于调动物质安抚或暴力压制等策略主义手段，[25]甚至采取跟踪、截访等手段完成维稳考核指标。在许多上访人以法维权的话语中，法的内涵相当宽泛，不仅包括明确具体的法律规定、中央或地方政府的政策文件，甚至在一些情况下，中央精神等官方话语也可能被他们用作构建和表达诉求的支撑。

另一方面，国家在科层体系内部强化维稳工作的属地责任，通过双向规范的方式要求基层政府确保信访秩序，与此同时，在总体政策导向上强调群众工作方法和对弱势群体、边缘群体的政策倾斜。此外，中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年颁布《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，明确了对信访事项的三级终结，建立涉法涉诉信访依法终结制度，对于依法终结的信访事项不予登记、不予受理、不予交办。王洪伟：《当代中国底层社会以身抗争的效度和限度分析：一个艾滋村民抗争维权的启示》，《社会》2010年第2期，第215-234页。首先，在权利依据上，上访者所主张的依法维权的权利来源相当广泛，既包含成文的法律规则，也延伸到中央精神甚至朴素的道德正义。

改革开放之后，在国家治理方式从整体支配过渡到技术治理的宏观趋势影响下，[34]基层信访制度在组织架构上也日益呈现机构分工和部门协作的科层化特征。因此，上访人就此事继续到省政府上访，请求复核。

2014年国家信访局发布的《信访事项办理群众满意度评价工作办法》将群众满意度评价原则描述为服务群众、依靠群众、让群众参与、由群众评价。信访人有上述违法行为的，公安机关应当予以制止，依法采取现场处置等措施。

[41]王绍光：《大转型：1980年以来中国的双向运动》，《中国社会科学》2008年第1期，第129-148页。[1]程秀英：《从政治呼号到法律逻辑——对中国工人抗争政治的话语分析》，《开放时代》2012年第11期，第73-89页。